9.5 Costituzione e cittadinanza repubblicana
Se analogo fu il processo costituente tra Francia, Germania e Italia, sulla carta almeno, il modello di Stato costituzionale italiano parve il più compiuto tra i tre. Ripensando l’operato della Costituente e i principi ispiratori della Costituzione repubblicana, occorre sottolineare il ruolo di collante svolto dall’antifascismo, inteso come movimento storico-civile coinvolgente diverse e distinte culture politiche nella Resistenza. In discussione non erano solo l’architrave della Repubblica e le regole del gioco, ma i processi di legittimazione del potere democratico. Il testo della Costituzione fu approvato nel dicembre del 1947, nel vivo di una crisi politica, nazionale e internazionale; la trasformazione del suo carattere programmatico in un effettiva “costituzione materiale” diverrà oggetto di un continuo dibattito pubblico. I costituenti si trovarono concordi nel far prevalere un modello di governo che insisteva sul rapporto tra corpo elettorale, partiti di massa e parlamento, secondo l’idea di una democrazia repubblicana in cui erano i partiti – intesi come istituzioni di fatto e quindi più che semplici associazioni volontarie – a esercitare il potere costituente. In sostanza, erano i partiti a mettere in pratica la sovranità popolare attraverso il ruolo riconosciuto alle leadership partitiche rispetto sia al parlamento sia al governo. Nel sistema politico italiano i partiti (e i sindacati ad essi legati) avrebbero svolto pertanto un ruolo di equilibrio e di “termometro” della pubblica opinione; ciò almeno fino agli anni Settanta, quando si determinò un vero e proprio deficit di legittimità dello Stato e si tornò a invocare la riattivazione del potere costituente per una riforma delle istituzioni repubblicane.
Con l’Italia democratica, la scrittura di regole che garantissero la reintegrazione dei diritti politici conculcati dal regime fascista fu uno dei compiti più sentiti dai maggiori esponenti delle culture politiche antifasciste. Nella Costituzione, a differenza dei silenzi mantenuti dallo Statuto albertino, non solo si esplicitavano i diritti di associazione, ma si affermava una loro tutela “in positivo”. In primo luogo, rinviando al legislatore il compito di circoscrivere i fini non ritenuti leciti e con l’esplicita proibizione sia delle associazioni segrete sia di quelle di carattere militare, il diritto di associazione veniva tutelato nei termini dell’astensione dello Stato dall’intervenire in forma preventiva: «i cittadini hanno il diritto di associarsi liberamente, senza autorizzazione, per fini che non sono vietati ai singoli dalla legge penale» (art. 18). Nel quadro di istituzioni rispettose del diritto di associazione, si riservò una particolare attenzione anche alla cooperazione (art. 45). Di essa si riconobbe la funzione sociale e se ne prospettò il sostegno, concretizzatosi in diverse facilitazioni di legge, in parte definite ancor prima dell’entrata in vigore della Costituzione o negli immediati anni a seguire (il credito agevolato, la disciplina normativa, la restituzione della forma cooperativistica prefascista sia ai consorzi agrari sia alle casse rurali e artigiane).
Ancor più marcato fu il ruolo riconosciuto ai partiti. Esplicitandone la rilevanza costituzionale, si sanciva infatti per tutti i cittadini «il diritto di associarsi liberamente in partiti politici per concorrere con metodo democratico alla determinazione della politica nazionale» (art. 49).14 La Costituzione prevedeva altri importanti istituti di democrazia diretta (la petizione, l’iniziativa legislativa popolare e il referendum) ma i costituzionalisti qualificarono in modo non compiuto il ruolo dei partiti come istituzioni di fatto. Fu una funzione conquistata ancor prima che ci fosse il responso delle urne e l’entrata in vigore del testo costituzionale. I partiti mostrarono di avere radici profonde nel vissuto e nelle vicende umane di quanti uscivano dal dramma della guerra. Quel ruolo poté perpetuarsi anche dopo l’eccezionale stato di mobilitazione collettiva che contraddistinse gli anni di fondazione della democrazia. Tutelato e sancito il pluralismo, il partito aveva la forma dell’associazione privata, privo di personalità giuridica e perciò non soggetto ad alcun controllo pubblico relativamente alla sua vita interna e a quel «metodo democratico» cui il testo costituzionale pur condizionava il «concorso» alla determinazione della vita politica. Nei lavori della Costituente, il fautore della norma costituzionale sui partiti politici, il socialista Lelio Basso, ebbe modo di affermare che occorreva assecondare
un evidente processo di trasformazione delle nostre istituzioni democratiche per cui alla democrazia parlamentare, non più rispondente alla situazione attuale, si è venuta sostituendo la democrazia dei partiti già in atto. [...] Il principio del riconoscimento ai partiti di attribuzioni di carattere costituzionale rappresenta una specie di avviamento a superare tutte le forze di tipo puramente individualistico antiquato con una nuova concezione di democrazia dei partiti, e pertanto deve trovare posto in una formula della Costituzione.15
Quanto detto per i partiti valse anche per il sindacato. La sua politicizzazione, anche in questo caso prima che il testo costituzionale ne sancisse la legittimità, e il coinvolgimento nelle strategie d’azione dei partiti comportarono forti e diffuse resistenze all’ipotesi di una sua istituzionalizzazione e quindi di un controllo pubblico. Se la Costituzione – analogamente ai partiti – esplicitava un’azione di tutela “in positivo” del sindacato, ai principi enunciati non seguì la pur prospettata normativa giuridica; sia nel caso della regolamentazione legislativa del diritto di sciopero (art. 40),16 sia soprattutto per ciò che riguardò il disciplinamento pubblico della rappresentatività del sindacato sul piano associativo e nella stipulazione di contratti collettivi (art. 39).
Pluralismo associativo e pluralismo partitico trovavano quindi nella Costituzione una valorizzazione che garantiva alla nuova Italia una sintesi di alto profilo dei principi liberali con quelli democratici. L’esperienza storica e le eredità del fascismo avevano spinto i costituenti ad assicurare non solo ogni tutela circa la libertà nell’espressione delle idee politiche e la difesa dei diversi interessi sociali, ma anche a promuovere organismi come i partiti cui si assegnava un esteso e duplice compito: la determinazione della politica nazionale attraverso le forme della rappresentanza e l’integrazione consensuale dei cittadini nella vita delle istituzioni. Altro fu il discorso relativo a come i partiti interpretarono nella vita pubblica il ruolo di mediazione tra la società civile e le amministrazioni pubbliche, espandendo la loro influenza in entrambe le direzioni al punto tale da far paventare presto i rischi di una “partitocrazia”. Occorre guardare alle peculiarità del sistema politico italiano: la storica mancanza di autonomia della politica rispetto alla frammentazione e alle domande della società civile, le eredità fasciste circa la proliferazione della burocrazia e il ruolo pubblico del partito come agente di integrazione di massa, l’assetto di un sistema politico volto a rendere il suo centro (la Democrazia cristiana come “partito della nazione”) praticamente inamovibile e la principale forza di opposizione (il Pci) priva, in ragione della logica della Guerra Fredda e delle aderenze internazionali, di una realistica aspettativa di accesso alla soglia del governo.